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金准PPP观察专栏 | PPP项目绩效评价机制应以目标为导向

发布日期:2017-08-14 作者:陈宏能 来源:金准咨询

PPP项目绩效评价机制应以目标为导向

 

可以预计,无论现在还是将来,完全由政府付费和政府提供补贴的PPP项目数量庞大,因此在已取得经验基础上不断优化完善和研究创新PPP项目“按效付费”绩效评价方法十分必要

 

 

政府和社会资本合作模式(PPP模式)是公共服务供给机制的重大创新,无论政府方、社会资本、金融机构还是社会公众都对PPP项目的绩效评价高度关注。相关部委和地方政府在PPP政策文件中对绩效评价极其运用都提出相关要求,业内机构和专家学者对PPP项目绩效评价指标设置、按效付费机制设计、绩效评价实施和管理模式也开展了大量研究,PPP项目必须重视和开展绩效评价已形成为共识。从实操环节看,尽管相关行业领域已逐步形成PPP项目绩效评价的一些常规做法或“准标准”,但仍有必要对目前PPP项目绩效评价相关理念做进一步探讨。

 

PPP项目绩效评价类型

从评价实施主体和评价结果运用角度而言,从政府部门发布的文件,以及实践情况来看,绩效评价主要从评价实施主体、评价目的和评价内容方面归纳为三种类型。

一是政府综合管理部门以完善PPP项目管理为目标的绩效评价。此类绩效评价通常由政府综合管理部门主导开展,实施评价的主要目的是发现和解决问题,总结经验教训,完善项目管理,以保证PPP项目健康可持续运营。笔者供职的金准咨询曾受托开展了澳门地铁4号线PPP实施效果评价、亦庄东区燃气特许经营项目特许经营评价等专题工作。此类项目评价的主要内容包括了PPP项目前期招商实施工作评价、项目公司在投资、建设和运营环节的绩效评价、PPP合同条款执行情况、相关政府部门监管情况评价、公众满意度评价、项目可持续性评价等,为政府把握项目整体情况、完善项目管理提供了相应的参考。

二是政府特定主管部门为履行特定管理职责而开展的绩效评价。如财政部门为实现预算和支付管理目的而对PPP项目开展的绩效评价,以及价格主管部门为价费调整目的而对PPP项目开展的绩效评价等。笔者所在金准咨询曾为澳门市若干固废处理PPP项目提供价格调整咨询服务,即需首先对相关PPP项目在投资控制、融资管理、运营成本投入等方面开展的相应绩效评价为前提和基础。

三是政府实施机构为履行PPP项目监管职责而开展的绩效评价。此类绩效评价以PPP合同约定为依据,评价结果将运用于项目公司履约监督、政府补贴调整和违约处理等方面。此类绩效评价结果往往与政府付费或补贴支付相挂钩,作为PPP项目实行“按效付费”的依据。本文下文将重点探讨该种类型的绩效评价。

 

分段式“可用性”绩效付费模式存在的问题

目前,在水环境、城市道路、管廊等完全依靠政府付费或主要依靠政府补贴支撑的PPP项目中,不少项目采用了分阶段考核项目“可用性”的付费模式。

该模式的通常做法是:以PPP项目实现竣工验收为阶段划分标志,将政府付费划分为针对建设环节的“建设可用性绩效”和针对运营环节的“运维绩效付费”两个独立的部分分别予以考核。“建设可用性付费”总额在工程竣工时以项目投资额为基础,并针对工程质量、进度工期等建设管理绩效因素的考核予以一次性确认,随后在项目运营期内按每年等额的方式对“建设可用性绩效”予以支付,以实现工程投资的回收和回报。“运维绩效付费”则以项目运营期间年度运维费用额为基础,并对项目运营和管理情况实行“运营绩效”评分考核,如未达到相应的“绩效标准”,则按评分结果对运维费用打折调整后向项目公司付费。该模式目前较为流行,尤其受到以施工为主营业务的社会资本欢迎,深层次原因是像水环境、城市道路等项目,通常工程投资额巨大而运维费用相对较小,采用该模式对项目公司的资本投入提供了类似于“BT”的回报保障安排,项目公司承担相对较低的风险。

该模式尽管已广为应用,但是也应看到其局限性和不足。

一是该模式对项目建设和运营分阶段实施绩效考核,尽管看似实现了“全周期”考核,实则人为割裂了建设环节和运营环节的有机联系和内在关系,使项目绩效考核难以体现项目整体情况。如对于水环境改善项目,不少项目按DBFO(设计-建设-融资-运营)模式运作,假如项目建成后工程设施通过竣工验收,按目前的分段式“可用性”付费机制,无论未来运营期间项目承担的水环境改善目标是否达成,项目公司都将获得资本投入的回收和回报,即使达不到项目绩效考核要求,所扣减的付费也仅只针对有限的运维费用,政府方承担了很大风险。

二是绩效评价指标设置方面不区分项目产出因素和投入因素,将项目公司“工作表现”(如项目公司资金管理、团队配置、档案管理等)也纳入到“项目绩效”评价中,在一个评分体系中统一评价打分。这一方面使绩效评价演变成管理考核,迷失了“绩效评价”的应有之义,另一方面也使政府方“有形之手”过多过频地介入了项目公司日常经营管理,增加了监管成本。

三是评价方法科学性尚需进一步优化,在各类绩效指标评价权重配置、定量指标向评分分数的转化方法,以及评价评分结果与政府付费挂钩的模式等等方面,往往没有看到令人满意的专题论证,加之部分指标采用人工主观判断打分,更使此种“按效付费”机制的科学合理性和公正公平性蒙上阴影。

业内已认识到上述“可用性”绩效评价的问题和局限,也开始尝试优化完善。如将与工程建设投资密切相关的“建设可用性”付费额划出一个比例纳入到“运维绩效”中考核,以增加项目公司对运营环节的重视并缓解政府方承受的过多风险。但这依然不能克服分段式“可用性”绩效评价内在的缺陷,也引发政府方和社会资本的进一步博弈。

 

建议探讨目标导向的PPP“按效付费”机制

可以预计,无论现在还是将来,完全由政府付费和政府提供补贴的PPP项目数量庞大,因此在已取得经验基础上不断优化完善和研究创新PPP项目“按效付费”绩效评价方法十分必要。为此,笔者建议业内研究探讨以项目目标为导向的“按效付费”评价机制。

首先,建议树立项目绩效评价,突出项目目标导向的理念,围绕项目应向社会提供的功能和服务目标建立绩效评价指标体系。项目目标可层次化设置,但需抓住主要目标。比如对于城市道路项目,项目主要目标是为城市车辆和行人提供“交通通道服务”,以此为出发点,可将现行的分阶段“可用性”付费考核扩展至全周期整体性的“可用性”考核付费。“可用性”的内涵由“竣工验收合格”调整为“提供合格的通道服务”。相应“按效付费”的计量考核标准可按年度内实现合格“通道服务”的天数予以设置,以此为核心指标再辅以其他次级目标指标建立相应的绩效评价方法。不同的PPP项目功能目标各异,体现目标要求的技术特性各异,针对不同项目准确识别项目目标并进行相应的量化处理,这是建立以目标导向的绩效评价指标体系的关键性和基础性工作,需要工程技术专家的深度参与,对PPP绩效方案制定者也提出更高要求。

其次,建议明确区分、按不同的机制分别处理项目目标绩效考核和项目公司“工作表现”管理考核。项目绩效考核针对项目目标实现程度进行设计,考核结果运用对应PPP项目的“按效付费”;对项目公司“工作表现”管理考核(包括达到的建设质量标准、进度、运维状态、公众满意度等)以违约金机制处理,体现政府对项目全过程必要环节和重点工作的监管。对项目公司“工作表现”的管理考核需尊重落实项目公司管理自主权,政府监管不错位、不越位和不缺位。

三是在进一步总结评估相关模式经验基础上,进一步论证以目标导向的绩效评价方法所涉及的相关技术问题,如绩效评价与付费的挂钩方法、项目可融资性论证、绩效评价风险模拟测试等。在绩效评价方面目前存在的一个问题是,不少项目将“绩效评价”和“按效付费”完全依托“打分评价”这一太阳城化、数学化的模式来承载和体现,往往忽视项目绩效机制的复杂性和“按效付费”实现途径的多样性。因此也建议进一步厘清和处理“绩效评价”和项目激励机制设计之间的关系,更新和扩展对PPP项目绩效评价的相关理念认识,以最大程度达成项目目标为准则,研究探索不拘一格的绩效评价方法和“按效付费”机制。

 

文|陈宏能    澳门金准咨询有限责任公司 董事长

        

原文发表于《中国投资》2017年8月刊PPP观察专栏

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