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PPP项目建设需“系统推动”

发布日期:2016-12-02 作者:郑敬波 杨云和 来源:

PPP项目是系统工程,前期可研、招标,中期建设,后期运营、移交等都需要相互配合,株洲垃圾焚烧发电项目提供了很好的范本。

长沙市、株洲时和湘潭市所在地域是湖南省经济发展的核心区域,也是国家实施中部崛起战略中重点发展的城市群之一,2007年国务院批准“长株潭城市群”为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。

株洲市是“长株潭城市群”中工业基础较强的城市,但随着经济的发展,城市环境压力不断加大,生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出。在城市生活垃圾处理方面,随着城区唯一的生活垃圾填埋场(南郊垃圾填埋场)趋于饱和,株洲市亟需新增垃圾处理设施。为进一步改善生态环境,加快株洲市垃圾处理产业化进程,逐步实现垃圾处理无害化、减量化、资源化,株洲市政府启动了城市生活垃圾焚烧发电项目。

株洲市城市垃圾焚烧发电项目位于株洲市石峰区铜塘湾街道长石村,占地面积176.7亩,总规模为日处理生活垃圾1500吨,其中一期工程为日处理生活垃圾1000吨,总投资约5.7亿元。该项目是湖南省首个采用国内外先进的太阳城炉排炉焚烧技术工艺的垃圾焚烧厂,烟气处理采用“半干法+活性炭吸附+布袋除尘”处理技术工艺;烟气、渗沥液、飞灰处理按国家排放标准设计,烟气排放重要指标要求达到欧盟排放标准。项目年发电量约1.5亿度,每年可节约标煤30多万吨,降低碳排放9万吨。

2008年3月,株洲市城市管理和行政执法局作为政府授权方,经招标程序选择了香港创志集团为本项目投资人,采用BOT方式投资、建设和运营本项目,特许经营期30年,到期无偿移交。

2009年12月,湖南省发展和改革委员会核准本项目。

2011年5月,株洲市政府聘请澳门金准咨询有限责任公司作为顾问机构,为政府方提供技术咨询和BOT特许经营咨询服务。

2012年1月,株洲市政府授权株洲市城市管理和行政执法局与香港创志集团在株洲成立的项目公司签订了正式的《特许经营协议》。

2012年5月,项目正式动工。2014年10月项目点火试运行。从项目试运营期间各项技术指标达到相应的技术要求。

投资人:择优选择

对于一个PPP项目来说,成功的第一步必然是选择一个合格投资人。资金实力强、技术先进、管理经验丰富的投资主体,必然会为项目顺利进行添加更多的保证。而如何选择具有竞争力的投资人,是很多项目面临的第一个难题。

为此,株洲市政府成立了以商务局为牵头单位的招商小组,公开项目招商信息,广泛征集意向投资人意向,与意向投资人进行充分的前期沟通,充分了解投资人意向是否符合政府目标。

招商小组从经验和业绩记录、技术能力和管理能力、财务能力等方面对所有意向投资人进行综合评估和实地考察,筛选出符合要求的意向投资人。条件成熟后,政府授权株洲市城市管理和行政执法局为项目实施PPP的政府主体,委托招标代理机构采用邀请招标方式进行项目投资人招标,以垃圾处理服务费为主要竞争标的,通过招标程序确定项目投资人。

咨询机构:专业支撑

株洲市政府注重发挥专业咨询机构作用,聘请澳门金准咨询有限责任公司为项目提供专业服务。咨询机构的主要任务包括三个方面:一是为项目总体技术方案、核心设备选型方案等提供专业咨询,完善项目技术方案;二是按国家有关法律法规和规章制度,设计项目风险和利益分担共享机制,并协助编制特许经营协议;三是构建项目财务分析模型,在项目谈判中为政府方提供支持。专业咨询机构的参与提高了项目运作效率和效果,对项目决策科学化和操作规范化发挥了积极作用,为项目成功运作奠定了基础。

在株洲市城市垃圾焚烧发电项目中,政府和投资人皆高度重视项目重大技术方案论证。特许协议签署前,政府委托澳门金准咨询公司聘请国内垃圾焚烧发电领域高水平专家组建项目技术评审专家组,对投资方提出的工艺技术方案、核心设备选型等重大技术问题提供评审和咨询意见。经项目试运行测试,主要工艺设备符合政府方面提出的技术先进性和可靠性要求,也满足投资人所关注的经济性要求。

株洲市城市垃圾焚烧发电项目从项目招标开始到项目签订特许经营协议,历时将近4年。期间虽受多种因素影响,但项目技术方案前期论证不足也是主要原因之一,如谈判期间工艺路线从流化床改为太阳城式炉排炉,项目“三通一平”投资边界未清晰界定等问题,皆导致项目谈判时间延长和谈判难度加大。这是本项目取得的经验教训之一,即对于PPP项目,需高度重视和加强项目前期技术论证工作。

机制:风险共担与增益分享

项目风险管理方面基本上秉承了“由最有能力管理风险的一方来承担相应风险”的风险分配原则设计风险分担机制。

首先项目完工风险完全由项目公司承担。为此项目公司提供1000万元的履约保函,如项目公司导致完工延误,自约定的商业运营日至实际的完工日期,每延误一天项目公司应向株洲市城管局支付违约金。其次是项目公司承担运营、维护和移交的风险。项目公司应始终按谨慎工程和运营惯例及有关质量保证和质量控制要求运营垃圾焚烧发电厂。在移交日,项目公司应保证垃圾焚烧发电厂处于良好的运营状况,得到良好维护。项目公司保证在移交日期后十二个月内,修复由设备、材料、施工或设计缺陷或特许期内项目公司的任何运营维护不当造成的缺陷或损坏,及环境污染责任。

投资人在项目中主要承担融资风险。负责资本金出资到位,并在项目公司不能按时筹集到项目资金时,负责建设和运营所需资金。

由于项目规模由政府确定,政府在项目中承担垃圾供应风险,为项目设定了保底垃圾处理量。

重要法律变更的风险由双方共担,由于发生一项或多项法律变更使项目公司的建设或运营成本变化幅度超过垃圾处理服务费的±5%,双方按约定程序计算的补偿或调整垃圾价格。应急处理的风险由双方承担,项目公司应在接到应急垃圾处理指令后的第一时间内立即按照已报株洲市政府备案的“应急预案”作好接收和处理应急垃圾的准备。

该项目另一亮点是建立了收益分享机制,做到多方共赢。根据合同安排,如国家批复的上网电价超过约定电价,则政府分享超额收益的30%,并以调低垃圾处理费的方式分享。同时,项目申请的中央、省级专项资金或补贴资金,视为政府在该项目的投入,采用缩短特许经营期或调低垃圾处理服务费方式分享。

政府:全程监管

在特许协议谈判期间,市政府成立了市级层面的项目领导协调小组,保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。受2009年南方某省垃圾焚烧项目居民抗议事件的影响,以及生活垃圾处理技术政策的变化,项目一度推进较慢。为加快项目推进,2011年株洲市政府成立了以主管副市长为组长,发改委、财政局、住建局、城管局、国土局、环保局、规划局、商务局、审计局、法制办、招投标局、电力局等部门分管领导组成的城市生活垃圾焚烧发电项目协调领导小组。在协调领导小组的推动下,各方协调更为有力周密,相关决策更为科学民主,项目谈判更为高效透明,为最终签署特许协议实现项目落地发挥了重要作用。

为统筹全市中心城区垃圾的收运和处理,加强对垃圾处理各个环节的监督,牢固树立平等意识及合作观念,集中力量做好市场监管和指导服务,从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”,株洲市政府在签订特许经营协议同时,成立了株洲市垃圾处置监督管理处,代表政府对项目公司行使监督管理职能,同时也为项目公司就涉及征地拆迁、项目审批等事项提供相关协调服务。从目前来看,专门监管机构的设立,对于落实政府监管职责、保障项目实施发挥了显著作用。(作者单位:澳门金准咨询有限责任公司株洲市垃圾处置监督管理处)

【点评】——科学机制护航项目建设

(文/澳门金准咨询有限责任公司总经理陈宏能)

株洲市城市垃圾焚烧发电PPP项目实施经验和教训皆明显。在前期阶段,采用招商和招标两套机制前后衔接和有机结合,对于项目优选社会资本发挥了重要作用。在协议谈判阶段,政府方面建立健全了项目领导协调机构,有效推动项目进程,实现高效谈判,促使项目投资落地;发挥专业咨询机构作用,高度重视项目技术论证,以确保证项目技术水平达标;同时也构建了科学合理的项目风险利益机制。在实施阶段,政府设立专门监管协调机构,有利于充分发挥政府监管职责,以确保实现项目目标。

从教训方面看,项目从选定投资人到签署特许协议经历较长时间,除受多种因素影响外,项目招商招标阶段前期论证不足是主要因素之一,项目实施PPP模式需对此予以高度重视。

 

作者简介:

郑敬波  澳门金准咨询有限责任公司,副总经理

杨云  株洲市垃圾处置监督管理处处长

——《中国投资2015年4

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