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金准PPP观察专栏 | 乌鲁木齐市轨道交通2号线PPP项目介绍之一轨道交通公共服务供给侧管理的创新样本

发布日期:2017-04-10 作者: 来源:

乌鲁木齐市轨道交通2号线PPP项目介绍之一

轨道交通公共服务供给侧管理的创新样本

  乌鲁木齐轨道交通2号线一期工程PPP项目是我市第一个轨道交通PPP项目。以本项目PPP经验为基础,我市已全面启动全市轨道交通PPP实施

  项目概况

  乌鲁木齐市轨道交通2号线一期工程(以下简称工程)是乌鲁木齐市连接老城区核心和高铁片区的西北东南方向骨干线,南起延安路,至华山路,贯穿老城区最繁华、客流最集中的黑龙江路、人民路。工程涉及约19km的隧道区间施工、16座地下式车站建设(其中4座为换乘站)、停车场和车辆基地各一座、主变电站2座、全线机电设备系统的采购和安装调试、120辆地铁A型车的购置。工程概算总投资约162亿元,施工总工期约5年。

项目PPP实施背景和过程

在PPP模式已成投融资领域国家战略的新常态下,经市委市政府决策,乌鲁木齐市轨道交通2号线通过PPP模式引入社会投资者,负责项目投资、建设和运营管理,以减轻市政府当期投资压力的同时,提升轨道交通运营服务水平。为此,在市PPP工作组的领导下、在市PPP中心的指导下,由市建委牵头组织市建委、市轨道办和乌鲁木齐城市轨道集团有限公司(“城轨集团”)专业人员成立项目工作组,依据国家部委和自治区发布的PPP相关政策要求,以及《乌鲁木齐市推广政府与社会资本合作(PPP)模式的指导意见》等文件,推动开展本项目PPP实施。依托市级层面所建立健全的全市PPP管理规范和流程,2号线项目形成了“制度建设先行,市政府明晰授权,市建委强力主导,委办局积极参与,轨道办具体执行,城轨集团密切配合,咨询方全力协助”的PPP实施局面,项目进程得以有序、高质和高效推动。

本项目PPP实施过程主要情况如下:

(1)  2015年4月,乌鲁木齐市轨道交通2号线一期工程列入乌鲁木齐市政府投资PPP项目清单,正式启动项目PPP运作。

(2)  2015年6月,通过竞争性比选程序聘请专业咨询机构,由澳门金准咨询有限责任公司牵头担任政府方PPP咨询顾问,协助PPP专业咨询工作。

(3)  2015年8月~9月,经研究论证和市场测试等工作,金准咨询公司编制完成PPP物有所值评价报告、财政承受能力论证报告和PPP(特许经营)实施方案;市建委和轨道办组织业内专家、第三方咨询机构会同各相关委办局对相关报告进行评审、审查等工作,提交市政府审批。2015年9月乌市政府批复本项目PPP实施方案。

(4)  2015年9月~2016年3月初,市建委、乌鲁木齐轨道办再次组织多位行业专家和第三方咨询机构,会同各委办局对金准咨询公司依据经批复实施方案所编制的招标文件、合同文件、招标控制价等PPP采购文件进行了多轮审查,以确保项目采购合规性和确保招标工作质量。

(5)  2016年3~4月在完成资格预审基础上启动和开展本项目PPP公开招标工作;5~6月期间市建委会同各委办局组织了采购结果确认谈判,最终确定澳门市基础设施投资有限公司、中国铁建股份有限公司和澳门市轨道交通建设管理有限公司组成的联合体(“京投联合体”)为本PPP项目中标人。

(6)  2016年7月,市建委作为本项目政府方实施机构与中标社会资本签署政府和社会资本合作协议,城轨集团与中标联合体各企业为共同投资2号线PPP项目签署股东协议。

(7)  2016年10月,本项目特许公司“新疆乌京铁建轨道交通有限公司”注册成立;10月底,市建委与特许公司签署特许经营合同,完成本项目PPP实施落地,项目进行PPP执行阶段。目前乌鲁木齐2号线一期工程PPP项目正按预定计划顺利推进。

 PPP运作模式和要点

本项目将全概算投资口径对应的工程全部纳入PPP实施范围,采取BOT方式运作。乌鲁木齐市市建委为本项目实施机构,实施机构通过公开招标方式选择社会资本,中选的社会资本与乌鲁木齐城轨集团组建项目公司。市建委与项目公司签署特许经营合同,授予项目公司特许经营权,合作期限为35年,其中建设期5年,运营期30年;项目公司负责本项目的投资、建设及运营。市政府根据项目运营绩效情况给予项目公司必要的财政补贴。特许经营期内,实施机构根据合同约定、市政府相关部门职能行使相应的监管职责。

(一)项目投融资和股权结构

按本项目初步设计所确定的项目范围全部纳入PPP实施范围,涉及初始总投资约162亿元。项目资本金比例按概算总投资40%设置,资本金之外的其余建设资金由特许公司负责筹措和承担偿还责任。项目运营期间涉及更新改造和追加投资共约64亿元,也全部由特许公司负责筹措解决。

特许公司中“京投联合体”各成员单位(社会资本)合计持股51%,城轨集团持股49%,实行同股同权。

(二)项目建设

特许合同要求项目建设需符合国家、自治区、乌鲁木齐市相关要求和行业标准规范。

项目全部前期工作、征地拆迁,以及已先期开工的属于本项目的同步实施工程由市政府组织实施和负责投资控制。项目其他全部工程,包括主体工程、附属工程,以及项目涉及的树木伐移、管线改移、交通导改等工作由特许公司负责组织实施和承担投资控制责任。对于经市政府批准的设计变更(具体包括建设规模变化、站位线位调整,以及重大主体及附属工程变化)导致的投资增减变化及其他双方认可的投资变化,由市政府在项目完工后通过专项补贴方式向特许公司予以补偿或调整;除此之外,特许公司承担其余全部投资超支风险,并享有投资节约的效益。

如参与特许公司组建的社会资本具有相关土建工程施工资质,可由特许公司直接向社会资本发包相关工程施工;但对于项目土建工程总量的三分之一,要求特许公司必须通过公开招标方式确定承建商,以使特许公司直接发包部分与招标部分形成对标管理。

(三)项目运营

项目运营期自全线开始试运营日起计算,至其后满30年为止。特许公司经营范围包括本项目客运业务经营,以及在项目资产范围内的非客运业务经营,并允许特许公司参与与本项目密切相关其他设施的投资建设和经营。特许公司负责项目全部运营和管理工作,项目运营需符合国家、自治区、乌鲁木齐市相关要求和行业标准规范。

(四)项目移交

特许期结束后,特许公司将项目资产按约定技术标准和法律标准无偿移交市政府指定机构。

(五)回报机制

按照“利益共享、风险共担”的PPP精神,本项目设计了保障特许公司基本回报的收入安排,同时配套相应的风险激励机制,激励特许公司发挥专业能力、提高轨道交通建设和运营水平,降低政府补贴,并承担相应的风险。

特许公司收入由三部分组成,一是项目客运业务收入,二是来自项目广告、通讯、商业零售开发产生的非客运业务收入,三是由市政府提供相应的可行性缺口运营补贴。对于客运收入设置了基准收入要求,如实际收入未达到基准收入,风险由特许公司承担,超出基准收入的部分,由市政府和特许公司分成。设立非客运业务收益基准目标要求,如特许公司实际非客运业务收益低于目标要求,风险由特许公司承担,超出基准目标以上的部分,由市政府和特许公司分成。

对于政府补贴,经深入研究论证和结合项目实际情况,采纳咨询机构建议,在国内轨道交通领域首次应用“车公里补贴模式”。该模式以在可预测性、稳定性和可监管性方面皆更具优势的运营里程指标(“车公里”指标)替代以往PPP项目中“预测客流”指标,体现了政府对特许公司提供轨道交通公共服务的核心要求;该模式大幅缓解客流预测风险对政企双方利益的风险影响,体现政企之间公正公平和共同的风险消减;本项目PPP实施过程表明政府和社会资本对该模式皆较容易达成共识,减少项目推动和博弈成本;在综合效益方面,该模式将促进公众对政府所提供轨道交通公共服务水平形成稳定预期,进而促进沿线区域发展和客流发展的良性互动。

项目设置了完备的政府补贴调整机制,对物价变化、实际运营里程变化、工程建设投资变化、基准利率变化等风险因素予以处理。

项目实施相关经验

乌鲁木齐轨道交通2号线一期工程PPP项目是我市第一个轨道交通PPP项目。以本项目PPP经验为基础,我市已全面启动全市轨道交通PPP实施。市建委将继续深入贯彻执行国家、自治区和市政府关于政府和社会资本合作政策和精神,进一步深入总结2号线PPP项目经验,促进乌市轨道交通PPP发展。初步总结,本项目PPP实施相关经验主要包括:

1.  以法律法规为准绳,在市级层面建立健全PPP管理规范和流程,形成了“制度建设先行,市政府明晰授权,市建委强力主导,委办局积极参与,轨道办具体执行,城轨集团密切配合,咨询方全力协助”的PPP实施局面,项目进程得以有序、高质和高效推动。

2.  多渠道、多方式凝聚社会专业资源,通过竞争程序选聘PPP专业咨询机构(金准咨询)作为政府方牵头顾问,聘请行业专家和其他第三方专业咨询单位参与和加强项目关键环节把关;充分重视咨询单位和第三方专家意见和建议,保证PPP实施的正确方向和质量。

3.  统筹项目投资、建设、运营和移交全周期利益和风险,兼顾政府、公众和社会资本利益诉求,在国内地铁PPP领域率先实现项目全投资范围的整体PPP模式,极大缓解政府当期投资压力,并引入专业、实力社会资本,为乌市轨道交通建设可持续发展开创新局面。

4.  创新轨道交通公共服务供给侧管理模式,重视专业咨询机构和专家建议,注重项目PPP实施过程中的技术论证和研究工作。本项目在国内轨道交通PPP领域首次应用“车公里补贴模式”,相关成果已在我市后续PPP项目中得以应用,并已借鉴至其他城市轨道交通项目。

5.  充分重视和体现“利益共享,风险共担”的PPP精神,在项目初始投资和更新改造投资控制、客流量和客运收入变化、非客运业务收益变化、运营里程变化、物价变化、利率变化、合同解除补偿等方面皆设置量化机制,提高PPP合同执行可操作性。

6.  从政府管理方面全面厘清项目PPP合同监管和行政监管关系,强调项目监管和绩效考核,明晰监管主体,明了监管程序,明确监管方法,全面构建项目PPP监管体系,确保项目始终处于受控状态,充分发挥项目社会经济效益。

 

文|苑宝华     乌鲁木齐市建设委员会副主任 

 刘利民     乌鲁木齐市建设委员会处长

原文发表于《中国投资》2017年3月刊金准PPP观察专栏

 

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