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金准PPP观察专栏 | 乌鲁木齐市轨道交通2号线PPP项目介绍之三 轨道交通PPP项目典型机制设计

www.澳门金沙6088.com 作者:肖靓 牛嘉 来源:

乌鲁木齐市轨道交通2号线PPP项目介绍之三

轨道交通PPP项目典型机制设计

在风险机制设计方面,本项目遵循了最大程度实现量化的原则,努力在风险处理方面实现数量化、规范化、高效化和透明化,同时减少实施期间监管工作量和减少二次博弈

 

乌鲁木齐市轨道交通2号线一期工程PPP项目是乌鲁木齐市第一个轨道交通PPP项目,已于2016年10月完成特许经营合同签署工作,实现PPP落地和进入合同履约执行阶段。以本项目PPP经验为基础,乌鲁木齐市已全面启动全市轨道交通PPP实施。

该PPP项目充分重视和体现“利益共享,风险共担”的PPP精神,在项目初始投资与更新改造投资控制、客运收入与非客运业务收益变化、物价变化、运营里程变化、利率变化等方面皆设置了量化应对机制,提高PPP合同执行可操作性。

初始投资与更新改造投资的控制机制

 

本项目以批复的初步设计概算为基础通过招标竞争下浮一定比例作为社会资本进行车公里服务价格报价的依据,并按报价投资作为项目执行期间投资控制的依据。

全部前期工作、征地拆迁,以及先期开工的属于本项目的同步实施工程由市政府组织实施和负责投资控制;该部分工程(工作)投资全部由特许公司据实支付,投资超支或节约由市政府在项目完工并投入运营后的5年内通过专项补贴方式予以补偿或调整。

其他全部工程,包括主体工程、附属工程,以及项目涉及的树木伐移、管线改移、交通导改等工作交由特许公司组织实施和负责投资控制。对于经市政府批准的设计变更(具体包括建设规模变化、站位线位调整,以及重大主体及附属工程变化)导致的投资增减变化,经双方确认的属于设计工程量变化所导致的投资变化,以及工程建设过程中源自政府方面工程优化建议所产生的投资节约,由市政府在项目完工并投入运营后的5年内通过专项补贴方式予以补偿或调整;除此之外,项目其余投资由特许公司承担全部的投资控制责任和风险,并享有投资节约的效益。

项目全部资产更新改造和追加投资由特许公司负责全部资金的筹措和组织实施。

招标阶段由社会资本提出更新改造和追加投资初步计划(纳入车公里服务费补贴计算范围),并纳入投标方案合理性评审。更新改造和追加投资按招标时的价格水平计列,因物价变化引起的投资价格上涨在运营期通过车公里服务费价格调整机制予以调整。

在运营期间,特许公司根据项目运营情况及时安排和实施资产更新和追加投资,保证项目达到相应的服务要求和标准,提供持续、稳定、安全和优质的服务;政府实施机构对项目公司更新改造和追加投资工作情况予以监督,且自项目运营开始每6年对资产更新改造和追加投资完成情况进行审计,确认各期间完成的实际投资。

特许期结束,如特许公司实际投入的更新改造和追加投资总额较经物价调整后的计划投资额相比,有结余则结余额度随项目一并移交市政府指定机构;如有超支,则由特许公司自行承担,政府方不再补偿。经物价调整后的计划投资额按《特许合同》约定的各年度固定资产投资价格指数进行测算。

承担客运收入与非客运业务收益责任

 

本项目对于客运收入设置了基准收入要求,如实际客运收入未达到基准客运收入,风险由特许公司承担,超出基准收入的部分,由市政府和特许公司分成,实现利益共享。具体分成比例根据财务模型分析论证后确定,并考虑到客运收入增加主要受政府方因素影响(线网规划、沿线发展、票价调整等),因此分成比例方面向政府方倾斜,避免项目公司过度盈利。

实际客运收入低于基准客运收入的风险全部由项目公司承担,该安排在市场测试阶段得到社会资本认同,主要原因是本项目采用“车公里补贴模式”对客流不足导致的财务风险已得到有效缓减和控制。

同时设立非客运业务收益基准目标要求,如特许公司实际非客运业务收益低于目标要求,风险由特许公司承担,超出基准目标以上的部分,由市政府和特许公司分成,实现利益共享。为激励项目公司充分发掘项目潜力,增加非客运业务资源开发效益,非客运业务收益越多,项目公司分成比例越大。

 

应对运营行车风险

 

运营期间项目公司需按《特许合同》所约定服务标准(发车间隔、兑现率、准点率等)和市政府要求制定行车组织计划并组织运营。市政府有权根据实际情况要求特许公司调整行车组织计划,特许公司也有权和有义务根据实际情况变化提出行车组织计划的调整要求,经市政府批准后执行。

对于各年度实际车公里数(运营里程)较合同约定车公里数出现的差异,对差异部分计算可变成本的增减额,作为实际车公里数相对约定车公里数变化时的补贴调整额。运营模拟计算分析表明,该方法可有效处理实际行车组织计划与招标阶段行车组织计划之间的变化风险。

 

面对风险如何制定和调整价格

 

这是首次在国内轨道交通领域应用“车公里补贴模式”,补贴计算核心指标基于逐年约定车公里数(运营里程)的车公里服务费价格(可行性影子价格)。

初始定价:车公里服务费价格的初始定价由社会资本在招标阶段报价(不高于招标控制价),通过竞争形成,并在《特许合同》中约定。确定初始定价合理性的主要因素包括:约定的特许经营期设置、约定车公里数、项目预期回报水平、项目初始投资和合理的筹资方案、更新改造投资和追加投资、合理的运营成本、现行税务政策等。

定价原则:运营期根据物价变动情况对项目车公里服务费价格进行调价。一是覆盖全部动态因素。通过调价公式对运营期主要物价因素进行全面覆盖和处理。本项目纳入调价处理的物价风险因素包括人工成本价格变化、电力价格变化、与PPI因素相关的其他运营成本价格变化,以及与资产更新改造和追加投资相关的固定资产投资价格变化,并对各因素风险在政府和项目公司之间安排了分担机制。二是实现风险调控性能。经研究论证和测试,本项目针对车公里服务费价格设计的物价调整公式可有效应对较为宽幅的物价因素变动,在风险分担基础上保障项目公司基本收益。三是方便实际调价操作。本项目调价公式使用参数取自招投标文件、政府统计部门或政府授权机构,参数来源权威、可靠、透明,便于减少调价实施和减少调价分歧。

调价方法:以经招标竞争确定并在《特许合同》中明确的基准年初始价格为起点进行运营期价格调整。项目全线开始试运营后的前3个日历年为第1个价格周期(含开始试运营的当年)。在第1个价格周期中,车公里服务费价格按基准年初始价格执行,之后每隔3年作为一个价格周期,对车公里服务费价格进行一次调整,即每个调整后的价格执行周期为3年,以此类推,直至特许经营期结束。各年度调价系数的确定以项目支出(包括经营成本和维持运营投资)受到物价变化的实际影响和物价变化风险分担配置为依据,以对冲项目支出并满足项目基本收益率预期为目标,按《特许合同》相关约定计算确定。

 

基准利率变化调整方法

 

由于项目PPP招标时各方对项目基本收益水平的预期明显受到当期央行贷款基准利率水平的影响,而央行贷款基准利率水平在项目运营期间将处于动态变化之中,为此本项目针对央行贷款基准利率水平变化设置了项目补偿调整方法:在合作期内(包括项目建设期和运营期),如中国人民银行公布的五年以上贷款基准利率发生变化,则按《特许合同》约定进行利息补偿调整计算,如基准利率上升,则政府方向项目公司给予相应补偿,如基准利率下降,则政府方相应扣减项目补贴。

设立该机制的目的是力图在一定程度上处理央行贷款基准利率变化这一宏观因素在项目投资决策时所产生的风险影响,至于项目公司实际融资利率水平在本项目安排中则不予处理,由项目公司承担全部的融资风险和享有相应的融资效益。

在风险机制设计方面,本项目遵循了最大程度实现量化的原则,努力在风险处理方面实现数量化、规范化、高效化和透明化,同时减少实施期间监管工作量和减少二次博弈。

 

文|肖靓    澳门金准咨询有限责任公司

        牛嘉    乌鲁木齐市财政局

        

原文发表于《中国投资》2017年7月刊金准PPP观察专栏

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