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金准PPP观察专栏 | 谈谈轨道交通PPP项目的绩效考核

发布日期:2017-10-16 作者:肖靓 李成勇 来源:金准咨询

作者简介: 

肖   靓   澳门金准咨询有限责任公司 

李成勇  成都轨道交通集团有限公司

 

当前,无论政府方、社会资本、金融机构还是社会公众,都对PPP项目的绩效考核高度关注。所谓绩效考核,旨在考评PPP项目的目标达成程度。在目标明确的前提下,考核体系的完整性和客观性,至关重要。

轨道交通PPP项目,以为市民提供高质量轨道交通服务,满足市民出行需求为目标,项目公司应以不低于国家和省市轨道交通运营标准以及城市既有线路运营水平的要求运营项目。以采用车公里补贴计价模式的轨道交通PPP项目为例,本文以突出项目目标导向为理念,围绕项目应向社会和公众提供的功能和服务目标,从补贴机制和违约处理两方面,分析梳理该类项目的绩效考核体系。

车公里补贴计价模式

“轨道交通PPP项目车公里补贴计价模式”以政府要求特许公司(PPP项目公司)向社会公众提供合格的轨道交通公共服务为核心理念,该模式以车公里作为基础计量指标构建轨道交通PPP项目财务模式,目前已经在成都、乌鲁木齐、澳门等城市已实施的轨道交通PPP项目中得到应用。

车公里补贴计价模式对应的年度政府补贴额计算公式为:

年度政府补贴额=约定车公里数×约定车公里服务费价格–年度基准客运收入–年度基准非客运业务收益+实际车公里变化补贴调整额+专项补贴调整额

在该补贴模式下,项目绩效考核体系由两部分组成,即:内含在补贴机制中的绩效考核和外化在违约处理中的绩效考核。

内含在补贴机制中的绩效考核

1.关于车公里的绩效考核

项目运营期间项目公司应按本合同所约定的服务标准(发车间隔、兑现率、准点率等)和政府的要求制定行车组织计划并组织运营。为保障基础设施服务及公共利益,市政府有权根据实际情况要求项目公司调整行车组织计划,项目公司也有权和有义务根据实际情况变化提出行车组织计划的调整要求,经政府批准后执行。

对于各年度实际车公里数(运营里程)较约定车公里数出现的差异,对差异部分计算可变成本的增减额,作为实际车公里数相对约定车公里数变化时的补贴调整额。

按照上述补贴机制安排,政府将在运营期对项目公司实现的列车走行公里数进行绩效考核。项目公司获得政府补贴金额的多少,与实际的行车公里数直接挂钩。

 

2.关于客流量的绩效考核

项目对于客运收入设置基准收入要求。当实际客流低于预测客流,该风险由项目公司在一定范围内自行承担;当实际客流高于预测客流,超出基准收入的部分,由政府和项目公司分成,实现利益共享。

按照上述补贴机制的安排,政府对项目公司是否实现合同约定的客流进行绩效考核。项目公司的实际收益将与客流实现率直接挂钩,如项目公司在实际运营过程中客流实现率差,项目公司在项目全生命周期内的收益水平将受到影响。

 

3.关于非客运业务收益的绩效考核

项目对于非客运业务收益设置基准收益要求。如项目公司实际非客运业务收益低于目标要求,风险由项目公司承担,超出基准目标以上的部分,由政府和项目公司分成,实现利益共享。为激励项目公司充分发掘项目潜力,增加非客运业务资源开发效益,非客运业务收益越多,项目公司分成比例越大。

按照上述补贴机制的安排,政府对项目公司是否实现合同约定的非客运业务收益进行绩效考核。项目公司的实际收益将与非客运业务经营状况直接挂钩。项目公司在实际运营过程中,非客运业务效益差,项目公司在项目全生命周期内的收益水平将受到一定影响。

 

4.投资控制的绩效考核

拟定项目全部前期工作、征地拆迁、同步实施工程等由政府组织实施和负责投资控制;该部分工程(工作)投资全部由项目公司据实支付,投资超支或节约由政府在项目完工并投入运营后的一定年份内通过专项补贴调整方式予以解决。

项目其他全部工程,包括主体工程、附属工程,以及项目涉及的树木伐移、管线改移、交通导改等工作交由项目公司组织实施和负责投资控制。对于经政府批准的工程变更导致的投资增减变化,经双方确认的属于设计工程量变化所导致的投资变化,以及工程建设过程中源自政府方面工程优化建议所产生的投资节约,由政府在项目完工并投入运营后的一定年份内通过专项补贴调整方式予以解决;除此之外,项目其余投资由项目公司承担全部的投资控制责任和风险,并享有投资节约的效益。

上述投资控制机制将在政府补贴中以专项补贴调整的方式体现,若投资差异为负值,政府补贴相应扣减,投资差异为正值,政府补贴相应调增,体现出对于投资控制的绩效考核,且与政府补贴挂钩。

外化在违约处理中的绩效考核

1.建设期

项目公司在建设期内需按照合同约定的项目建设工期进度(如关键工期节点、项目建成并空载试运行时间、试运营时间等)、技术标准要求(如界限基本条件、线路工程建设要求、轨道工程建设要求、车辆基地建设要求等)以及施工质量安全要求等开展项目建设。

对于合同中约定的建设标准和要求,政府方根据合同约定方式对项目公司实施绩效考核,并按合同约定对其进行相应的考核处罚,如:对于特定项目,合同约定对未能在约定开始试运营日前完成竣工验收的延期进行100万元/日的处罚。考评结果以实施机构从项目公司提交的建设期履约保函中扣取相应罚金的方式体现,甚至严重情形下的合同终止。

 

2.运营期

运营期内,政府对项目公司所提供的客运服务提出考核指标最低要求,具体指标包括体现列车服务水平的指标(如列车开行对数、最小发车间隔等)、客运服务表现的指标(如运行图兑现率不低于99%、准点率应大于或等于98.5%、列车服务可靠度应大于50万车公里、乘客满意率达到90%等)、其他客运服务一般要求的指标(如行车指挥、列车服务管理、车站服务管理、广告管理等)等,在合同中对上述指标要求进行约定。

对于合同中约定的运营标准和要求,政府方在特许经营期内(全线试运营期除外),以每季度为考核期间,核实项目公司能否达到上述考核指标规定的要求,根据合同约定方式对项目公司实施绩效考核。如果项目公司在运营期内未按照上述要求提供不间断的、安全、方便、迅速、准点、舒服的客运服务,根据合同约定,由政府方进行不同层级的考核处罚,如警告、20万元/次、60万元/次、300万元/次等,并从运营期履约保函中扣除相应的考核罚金,甚至严重情形下的合同终止。

同时因上述原因导致的较低客流实现率将直接影响项目公司的收益水平。

 

3.移交期

合同对于移交提出一般要求,如:移交过程不应影响运营、维修及系统内其它商务的正常运作;移交时所有系统应处于良好状态,能够充分满足运营需要;按要求完成所有设备系统的检验和验证后,项目公司应编制“移交检验报告”等。同时,合同对移交范围、移交清单、移交技术要求、移交前大修、移交验证阶段和内容、移交日项目设施状况等进行详细约定。

如果项目公司在移交阶段发生违约或者未按照合同约定的标准、要求进行移交,则政府方有权对项目公司实施绩效考核,考核结果将以政府方从项目公司提交的移交期履约保函中扣取相应罚金的方式体现。

结论

本文以采用车公里补贴计价模式的轨道交通PPP项目为例,进行绩效考核体系梳理。该类项目绩效考核一方面内含在补贴机制中,另一方面也在合同违约处理中进行外化安排,突破当前常规的单一由“打分”进行绩效考核的方式。项目公司需接受项目实施机构、相关行业主管部门和社会公众在PPP全生命周期内对项目进行的绩效考核,以达成提供高水平公共服务这一目标。以目标为导向构建起行之有效的绩效考核体系,再由绩效考核的客观实施促进项目目标的达成,有的放矢。希望相关理念可为PPP项目绩效考核的研究与实践提供借鉴。

原文发表于《中国投资》2017年10月刊PPP观察专栏

(原文题目为《突破单一打分考核方式》)