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结束“百花齐放”的PPP模式

发布日期:2018-03-13 作者:陈宏能 肖靓 来源: www.41668.com
 

         作者简介

 

 陈宏能   肖   靓    澳门金准咨询有限责任公司

轨道交通PPP模式所依凭的基本理念、核心机制和主要方法如果长期处于“百花齐放”状态,将不利于PPP模式在业内的良性应用

 

 

2014年以后,伴随我国轨道交通建设新一轮高潮,在轨道交通领域PPP模式也开始得以较大规模应用,众多城市轨道交通项目采用了PPP模式。PPP模式已成为城市轨道交通多元化融资中最重要的手段,在未来期间仍将继续发挥其应有作用。

澳门金准咨询有限责任公司自2010年以来承担了澳门地铁地铁4号线PPP实施效果评价、14号线和16号线引入社会投资人特许经营实施咨询,以及乌鲁木齐轨道交通2号线、成都地铁18号线等众多轨道交通PPP咨询工作。结合业内PPP应用情况和我们通过众多项目工作形成的相关认识,提出建议供参考和探讨,以期有利于PPP模式在轨道交通领域发挥应有作用和取得良好效果。

 

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扩展前期技术

 

建议扩展城市轨道交通项目前期工作论证研究范围。城市轨道交通前期规划、勘察和设计已形成十分成熟的体系和技术标准,对规范项目前期技术工作发挥着重要作用。为适应轨道交通PPP模式应用的需要,在前期工作中除加强客流预测、合理制定运营方案、完善工程技术方案和夯实投资估(概)算外,我们建议扩展相关前期技术工作内容,以对轨道交通PPP模式应用提供有力的技术支持。

其一,建议在前期阶段增加项目运营期更新改造计划安排的技术设计内容。轨道交通项目投资规模巨大,设施设备系统庞杂,在20〜30年的政府和社会资本合作期限中,不可避免会涉及到项目更新改造工作,而更新改造资金额度大,动辄以数十亿或上百亿计。在目前的PPP实操中,由于项目可研报告或初步设计报告并未对项目未来更新改造提供方案,PPP谈判缺乏相应的技术依据,为减少谈判难度,有的项目将未来的更新改造工作并不纳入到政府和社会资本合作范围中,而交由政府方根据项目实际更新改造需求另行出资处理。该方式隐含了较大的未来风险,从PPP全生命周期观察,将导致政府方出资责任敞口;在运营期间,政府和社会资本也将面临既有设施设备是否得以合理运用和维护、更新改造项目是否必要和投资额合理确定等方面的新一轮博弈,且该种博弈将贯穿整个运营期间,对政府监管提出很高要求。因此在PPP策划实施阶段即将未来更新改造投资纳入政府和社会资本合作范围予以考量,将有效封闭项目全周期投资敞口,并有利于PPP全生命周期绩效考核和监管。为此建议项目前期工作中增加对运营期更新改造的相关技术设计内容,提出相应的更新改造投资计划,为在PPP模式中设置更新改造处理机制提供基础性技术依据。

其二,建议前期工作增加轨道交通非客运业务资源量估算的内容。对于轨道交通PPP项目,项目公司收入通常由客运收入(票款收入)、非客运业务收入(多经收入)和政府补贴构成。在PPP项目中,政府和社会资本皆十分关注项目可带来的非客运业务潜力。非客运业务收入包括依托轨道交通项目资产和空间开发相应的广告、通信和零售商业等业务而形成的收入。据我们了解的情况,不同项目非客运业务开发效果差异明显,有的项目非客运业务年收入可达到亿元级别,而有的项目则在数百万元水平。项目非客运业务收入来源多样,除项目自身条件外,更与项目公司开发力度密不可分。目前轨道交通项目工程可行性研究报告和初步设计报告中皆不涉及对非客运业务资源量估算的内容篇章,我们建议对于拟实施PPP的轨道交通项目,在前期工作中增加安排对非客运业务资源量估算的工作内容,以利于在PPP实施中为评估项目非客运业务潜力和设置合理的风险激励机制提供依据。

 

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发展PPP核心机制

建议相关部门和行业机构推动促进轨道交通PPP核心机制逐步收敛。轨道交通项目投资规模巨大,影响深远。目前各城市PPP运作模式差异性明显,尚未形成较为稳定和成熟的模式,呈现探索期特征。作为国家重大基础设施领域,轨道交通PPP模式所依凭的基本理念、核心机制和主要方法如果长期处于“百花齐放”状态,将不利于PPP模式在业内的良性应用。轨道交通PPP运作模式通过实践由各项目个性化、发散式探索向相对合理的模式逐步收敛显得十分必要而迫切。

其一,是建议推动轨道交通PPP项目补贴模式收敛。轨道交通PPP项目补贴模式是PPP模式应用机制设计的重中之重,是政府和社会资本最为关心的核心问题。国家发改委在2017年推出了43个典型PPP案例,其中4个地铁项目较为集中体现了目前轨道交通PPP项目所采用的4种补贴模式。一是以呼和浩特轨道交通1号线项目为代表的“建设可用性+运维绩效考核”补贴模式,该模式体现财政部门对PPP项目财政承受能力评价的要求,有不少轨道交通项目采用该方法;二是以乌鲁木齐轨道交通2号线项目为代表的“车公里补贴”模式,目前行业应用较为活跃,全国已有约20个项目采用该方法;三是以杭州地铁1号线为代表的“影子票价”补贴模式,是目前轨道交通领域已有实证运营案例的模式,港铁参与投资的地铁PPP项目皆采用了该方法;四是以福州地铁2号线项目为代表的“现金流补贴”模式,还有其他个别项目采用。前述4种补贴模式各有特点,皆为可行的方法。尽管各地轨道交通项目技术特点各异,甚至顶层投融资模式安排各异,但在PPP模式框架下“政府-项目公司”的二元结构中,我们认为由于为轨道交通PPP项目建立补贴机制的基础原因、最终目的和面临的项目行业技术经济特征具有高度的一致性,补贴模式所应用的理念方法也宜保持相应的一致性。为此,建议相关部门推动轨道交通PPP项目补贴模式这一核心机制逐步收敛,在对各种补贴模式开展综合评估基础上对行业应用予以必要引导。

其二,是建议推动轨道交通PPP项目共性风险处理向规范化、标准化方向收敛。经近几年轨道交通PPP项目实践,PPP项目风险机制安排已趋更加全面和精细。除一般性风险的处理外,在项目前期工作和审批、PPP项目工程投资控制、工程进度控制、客流预测、更新和追加投资管理、票制票价变化、物价变化、客运服务水平变化、非客运业务开发等方面的风险识别、分配和处理机制进一步完善和完备,各项目在运作中已积累相应的方法和宝贵经验。在PPP运作中,对项目各种风险因素的处理方法往往也是政府和社会资本谈判博弈的重要方面。由于受政府决策者所秉持项目理念和管理思路、社会资本利益诉求,以及咨询机构专业水平等众多因素的综合影响,不同轨道交通PPP项目在共性风险的处理方面也呈现较为明显的差异。如在客流风险处理方面,有的项目设置了相应的客流风险上下限处理机制,而有的项目则设置为客流风险完全由政府方承担;在运营期物价变化风险处理方面,有的项目设置了政府和社会资本分担机制并挂钩特定物价指数按公式法进行调整处理,而有的项目则按政府成本监审思路安排年度运营成本审计,按审计结果由政府方据实承担等。不同风险处理方法无疑将导致项目参与方不同的利益结果,也造成各项目间的公平性问题。风险处理方法尽管受各种因素影响,但毕竟有其科学性、客观性和公正性的内在要求,风险处理方法从技术经济角度考虑具备实现规范化、标准化的条件,应力避受到各种人为因素干扰。为此,建议相关部门和机构推动轨道交通PPP项目共性风险处理方法收敛,在整合梳理已有成果和经验分享基础上,推出相应的风险处理指导性标准或方法库,供各地轨道交通PPP项目运作参考选用,也有助于从整体上提高PPP运作效率和质量。

注:原文发表于《中国投资》2018年3月刊

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